Le attività dello Stato costituzionale si rapportano, tramite i meccanismi di rappresentanza, alle preferenze politiche della società civile, che sono contrastanti e mutevoli. Ciò potenzialmente mette a repentaglio due esigenze fondamentali dello Stato stesso: la sua unità e la continuità delle sue operazioni. Queste, per loro conto, sono molteplici e diverse, e richiedono di venire affidate a un apparato amministrativo di natura professionale che, pur mettendosi al servizio delle iniziative del governo, conduce le sue operazioni in maniera il più possibile regolata, efficace, prevedibile e responsabile. Il significato comunemente attribuito all’espressione «burocrazia» certamente non suggerisce l’osservanza di questi criteri. Ma se debitamente definita e usata, quell’espressione segnala tuttora le modalità essenziali che l’apparato amministrativo di uno Stato contemporaneo dovrebbe rispettare e che fanno parte della sua fisionomia costituzionale, anche se molte pratiche amministrative di fatto contravvengono quelle modalità.
